用科学的粮食安全观端牢饭碗

以提高能力为途径

解决我国的粮食安全问题需要双管齐下：一是解决粮食生产能力问题，二是解决农民生产的积极性问题。

对于国家来说，提高生产能力是根本。积极性很重要，但生产能力不够，光靠积极性难以奏效。生产能力不提高，靠调整面积结构，只能是在眼下拆东墙补西墙，解决不了未来的问题；只有生产能力提高了，才能提供长远性粮食安全保障。只要有了生产能力，市场机制本身就能够调动农民的积极性；在此基础上，也可以通过政府政策，强化生产者的积极性。

从长期看，制约我国粮食生产能力的瓶颈因素，是农业土地资源限制，是人多地少。当然水资源不足也很突出；而水资源问题，最终还是表现到土地问题上，表现为土地质量。

2018年，我国用世界10％的耕地，生产了世界21％的谷物，25％的肉类，30％的水果，养活了世界18％的人口。这是巨大成就。但同时，也能清楚地看到，我们面临土地资源严重不足的巨大挑战。

我国人均耕地面积为1.4亩，仅为世界平均水平2.7亩的一半多点。这是制约我国农业生产最重要的瓶颈。2020年，我国进口大豆超过了一亿吨，如果用国内土地生产，把全部东北地区和华北地区的耕地都拿出来种植大豆，也不够。

我国农业土地不仅数量少，质量也不怎么好。全国土地调查数据表明，耕地中坡度在2度以下的耕地占57.1％；2-6度耕地占15.9％；6-15度耕地占15.0％；15-25度耕地占7.9％；25度以上的耕地（含陡坡耕地和梯田）占4.1％。不仅仅是坡地占的比重大，并且地块非常之细碎。

与土地质量密切相关的是，我国土地的经营规模很小。根据最新的全国土地调查数据和全国农业普查数据，我国有20.23亿亩耕地和2.07亿农业经营户，平均每个农业经营户的规模为9.8亩，约为0.65公顷，不到欧盟农场平均规模（14公顷）的5％，不到美国农场平均规模（170公顷）的0.4％。

同世界平均水平比较，我国的稻谷、小麦以及谷物平均单产水平均高50％以上，玉米略高，而大豆低30％。但是，同西欧和美国等发达国家比较，我国各种粮食的单产水平都有差距，尤其是玉米和大豆，仅为美国的55％左右。

我国与欧美发达国家在粮食单产水平上的差距，既是耕地质量的差距，更是科技水平的差距。经过长期不断的努力，我国农业科技进步的贡献率已经超过了60％，进步很大。但与发达国家比较，仍然处于较低水平。耕地数量少，质量又不好，对农业科技的要求就更高了。

按照需求发展趋势推算，未来我国最缺的是饲料粮，而我国饲料粮（主要是大豆和玉米）的单产水平同国际先进水平比较，差距也最大。这是未来粮食作物科技攻关的重点。

以两个作用为措施

党的十九大报告明确指出，使市场在资源配置中起决定性作用，更好发挥政府作用。未来我国国家粮食安全的保障，同样要靠发挥好这两个作用。两个作用的发挥，需要各行其道，各显其能；也需要综合发力，相互强化。

就保障粮食安全而言，市场的作用主要是短期性的，能够在短期内做出反应，调整资源配置。例如，玉米价格大涨之后，下一个生长季节玉米生产面积就会大幅度增加。

但是，就提高长期性的粮食生产能力而言，市场的作用非常有限。这就要靠政府的作用。

政府的作用在于做市场做不了做不好的事，做政府做得了做得好的事。就粮食安全而言，最重要的两大因素土地和科技，都需要政府的强力作用。

在耕地方面，首先是要保护好现有耕地面积。在城市化工业化和现代化的过程中，对农地的占用不可避免。但要尽可能少占用，这需要通过国家管控和价格机制，提高非农业用地的使用效率。要妥善解决好畜牧养殖用地和保护耕地的关系。集约化畜牧业应该尽可能向丘陵和山区安排，既节省平原地区耕地，又有利于动物防疫，并且粪肥也能就近用于林果业生产。养猪业的楼房化已经有了很好的探索，可以极大节省土地占用，应该加以推动推广。

在保护好现有耕地基础上，要加大高标准农田建设的财政投入。高标准农田建设是百年大计，应以土地整治（平整连块）、水利建设等为重点。这是粮食生产规模化、机械化的关键基础，也是提高地力和亩产的基础。没有高标准农田，绝大部分科技成果都难以应用。高标准农田，要真正是高标准，要制定适合机械化作业的最低地块面积标准；在资金有限的情况，宁愿少点面积，也要坚持高标准；要优先把平原地区都建成高标准农田；应建立和严格高标准农田的检查验收制度。高标准农田建设是做加法，不仅提升肥力，也会增加面积，其中涉及到的农民土地承包经营权问题并不难解决。

我国的农业科技创新，政府必须发挥引领和主要作用。农业科研具有公益性和长期性，仅仅靠市场机制，会严重滞后于需要。农业科研是广种薄收，一收永收。第一，不仅要重视应用研究，更要重视基础研究。应用研究有的企业还可以做，如杂交育种；但原创性的基础研究，一定要政府投入支持。没有今天写在电脑中的论文，就写不好明天大地中的论文。第二，要加快加强饲料作物的研究，这是解决未来粮食安全的关键所在。既要研究挖掘新的饲料作物，更要强化玉米和大豆的良种攻关研究。尤其是要挖掘利用现代生物育种技术包括转基因技术的巨大潜力。第三，加强现代畜牧养殖技术创新，不断改善畜禽优良品种，提高饲料利用效率。这需要长期稳定的研究经费支持，并且要有合理合规的产学研合作机制。第四，引导改变畜产品的消费结构。例如，禽肉同猪肉牛肉比较，营养与健康价值更高，饲料转化率也远远为高。世界肉类产量中，最多的是禽肉，占37％。美国和日本等国家，禽肉消费在肉类总消费中的比例均超过50％。我国禽肉消费的比例也在增长，但仍低于30％。

以国际资源为补充

从我国人地关系极为紧张的现实出发，保障粮食安全，在立足国内的基础上，也不应该排除国际贸易，根据需要适度进口。从资源的角度看，进口农产品，就相当于进口土地资源和水资源，可以缓解国内土地资源不足的压力。

我国加入世贸组织以来，农产品的出口和进口都大幅度增加，2001-2019年年间，我国农产品出口从161亿美元，增加到791亿美元，增长了约4倍；而进口从118亿元，增加到1510亿美元，增加了近12倍。我国农产品出口与进口产品的结构，总体上是合理的，即出口产品以劳动密集型产品为主（如蔬菜、水产品），而进口主要是土地密集型产品（如大豆、棉花、油料等）。

土地密集型产品就是单产低的产品，即为了生产同样数量的产品，需要投入更多的土地。例如，在玉米和大豆的主产区黑龙江省，生产同样数量大豆所需要的面积，是生产玉米的3.4倍。所以，相对玉米而言，大豆是更为突出的土地密集型产品。未来，土地密集型产品还是进口的主体。

对畜产品的需求大幅度增长之后，如果国内生产不能充分满足，那么，如何进行进口选择更合理？是进口饲料增加畜产品生产，还是直接增加畜产品进口？答案可能是进口饲料粮更为有利一些，因为这可以增加畜牧产业的就业和产品增值。为此，可能需要在进口关税方面做出必要的调整。

（作者系中央农办、农业农村部乡村振兴专家咨询委员会委员、中国农业大学原校长）